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加快制定反壟斷合規指引 促進《反壟斷法》全面實施

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發布時間:2019-06-04 08:47 來源:
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編者按
  
我國反壟斷工作已走過十年歷程,在理論上不斷探索,在實踐中持續推進。5月27日,新一屆國務院反壟斷委員會專家咨詢組召開第一次會議,與會專家就全球公平競爭新格局、國際反壟斷工作新實踐、市場經濟體制建設新問題、互聯網大數據時代新挑戰、當前反壟斷工作面臨的熱點問題等進行研討,形成了一批有思考、有價值、有深度的觀點。現將浙江理工大學法政學院院長、教授王健在會上的發言予以編發,以饗讀者。

  法的實施包括執法、司法和守法。全面的《反壟斷法》實施也應包括反壟斷執法、司法和守法三個方面。從實踐情況來看,雖然反壟斷執法和反壟斷司法活動發揮了積極、重要的作用,也被社會所認可,但不能由此將《反壟斷法》的實施等同于反壟斷執法和反壟斷司法。企業和其他主體自覺遵守《反壟斷法》,即反壟斷合規也是《反壟斷法》實施不可或缺的有機組成部分。

反壟斷合規是《反壟斷法》實施的有機組成部分
  我國《反壟斷法》實施以來,反壟斷執法、反壟斷司法發揮了重要作用,案件數量也越來越多,有些案件在國際上也有很大的影響力。但從目前情況來看,我國《反壟斷法》的實施過于依賴行政執法和司法活動,忽視了守法(合規)的重要價值。反壟斷守法,即反壟斷合規對于反壟斷實施應該發揮的作用還沒有得到充分重視,這使得《反壟斷法》實施效果大打折扣,在一定程度上也加重了反壟斷執法和司法的壓力。
  從理論來看,反壟斷合規既可以由內部路徑推進,也可以由外部路徑推進。內部路徑就是企業自己制定合規制度;外部路徑就是反壟斷執法部門通過制定合規指引推進企業的反壟斷合規工作。由反壟斷執法部門制定合規指引是通常的做法,也是企業制定內部反壟斷合規制度的重要依據。企業按照反壟斷合規指引制定企業合規制度,在不少國家還可以成為減少罰款的裁量因素。

反壟斷合規指引是反壟斷執法部門的新角色
  反壟斷執法部門的角色從狹義來說就是執法,但自上世紀90年代以來,反壟斷執法部門逐漸突破執法工作的局限性,從消極執法到主動執法,從競爭秩序維護者到競爭促進者,從單純的執法到一邊執法一邊普法。反壟斷執法部門既是執法者,也是競爭倡導者和競爭合規指引者。
  許多國家(地區)反壟斷執法部門根據本國的國情,相繼發布了企業競爭合規指引,引導企業為自己量身定制反壟斷合規制度。1997年加拿大競爭局(CB)頒布了世界上第一部專門的反壟斷合規指引文件以來,世界主要的反壟斷司法轄區紛紛制定并發布了各自的反壟斷合規指引文件。例如:歐盟委員會于2011年11月發布了《合規事宜——公司如何更好地遵守歐盟競爭規則》(Compliance matters-What companies can do better to respect EU competition rules);英國公平貿易辦公室(2014年與競爭委員會整合為“競爭和市場管理局”,CMA)于2011年頒布《企業如何遵守競爭法指南》(How your business can achieve compliance with competition law guidance);法國競爭管理局(Autorité de la concurrence)于2012年發布了《競爭合規方案框架文件》(Framework Document on Competition Law Compliance Programmes);我國臺灣地區公平交易委員會于2011年10月20日發布《企業關于反托拉斯之遵法行為守則》,并于2012年2月23日發布《公平交易委員會對于企業訂定反托拉斯遵法規章之指導原則》等。
  我國《反壟斷法》的實施已經進入新的時代,反壟斷執法部門的角色定位也需要改變,要從單純的執法者演進為執法者、競爭倡導者和競爭合規指引者。由反壟斷執法部門制定體系完備的反壟斷合規指引,推動企業開展反壟斷合規工作,對于充分發揮《反壟斷法》實施作用有著重大意義。

反壟斷合規指引是反壟斷執法的重要補充
  從全球范圍看,進入21世紀以來,各國反壟斷罰款金額不斷攀升,罰款力度明顯加大,全球反壟斷執法活動也日趨活躍。我國反壟斷執法活動亦呈現相同態勢。從被稱為“反壟斷元年”的2013年開始,對企業的反壟斷調查和處罰持續加強,反壟斷調查處罰的高壓態勢成為我國壟斷執法新常態。但是,從三個反壟斷執法部門整合之前的數據來看,執法案件數量總體呈上升趨勢。這說明反壟斷執法的強化并未導致違法壟斷案件數量的減少,反壟斷執法部門的執法任務越來越重。此外,從國際趨勢看,各國反壟斷執法部門近十年都將重心放在兩件事上,一是推進反壟斷法律法規的私人執行,用好用足司法的力量;二是促進反壟斷合規工作。例如,自2004年歐盟反壟斷規則面世以來,歐盟委員會一直在推動采用反壟斷合規項目作為遏制非法活動的手段。因此,積極促進反壟斷合規,對于遏制壟斷行為、減輕反壟斷主管機構執法壓力意義重大。
  有研究表明,單純依靠威懾、通過事后法律制裁的強化不可能換取足夠的企業合規承諾,甚至會落入“威懾陷阱”(deterrence trap)。因而,反壟斷執法部門應事先引導企業加強對反壟斷規則的理解和承諾,而不是單純在違法行為發生后通過制裁來增強威懾力。由反壟斷執法部門制定以告知企業如何有效遵守反壟斷法律規范為要義的反壟斷合規指引制度,換取企業足夠的合規承諾,已成為加強《反壟斷法》實施的新趨勢。
  在我國企業競爭意識較弱且普遍未建立反壟斷合規制度的背景下,由反壟斷執法部門制定合規指引,引導和幫助企業構建反壟斷合規制度顯得尤為重要。《反壟斷法》具有一定的復雜性、專業性和很強的政策性,反壟斷執法部門憑借其對反壟斷法律規范的深刻理解和執法經驗的積累,制定企業反壟斷合規的制度框架和示范程序,可以更有效地指引企業防范反壟斷法律風險。

反壟斷合規指引是強化競爭政策基礎性地位的重要舉措
  市場在資源配置中發揮決定性作用嚴重依賴競爭政策的有效實施。2015年10月發布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》指出:“要逐步確立競爭政策的基礎性地位。”2017年1月,《國務院關于印發“十三五”市場監管規劃的通知》指出:“要以完善社會主義市場經濟體制為目標,強化競爭政策在國家政策體系中的基礎性地位,健全競爭政策體系,完善競爭法律制度,明確競爭優先目標,建立政策協調機制,倡導競爭文化,推動競爭政策有效實施。”2018年12月,中央經濟工作會議進一步要求“強化競爭政策的基礎性地位,創造公平競爭的制度環境,鼓勵中小企業加快成長”。
  由此可見,強化競爭政策的基礎性地位已經成為我國的基本國策。強化競爭政策的基礎性地位要通過各種可行的工具加以落實。一般而言,可行的工具包括反壟斷執法、公平競爭審查、競爭倡導、競爭文化的培育和反壟斷合規指引。因此,反壟斷執法部門采取合規指引方式,引導企業構建反壟斷合規制度,成為我國強化競爭政策基礎性地位的有力措施。2015年10月,中共中央、國務院頒布《關于推進價格機制改革的若干意見》,明確要求反壟斷執法部門促進經營者加強反壟斷合規建設。然而,目前反壟斷合規建設與現實需要還有一定差距。

反壟斷合規指引的實踐需求和框架結構
  從反壟斷工作實踐來看,絕大多數國內企業均未建立反壟斷合規制度,他們對于《反壟斷法》的認識非常有限,不知道《反壟斷法》的規制對象和制裁措施。通過制定反壟斷合規指引,可以引導企業遵守《反壟斷法》,敬畏《反壟斷法》,并內化為企業的自覺行動,從而有效減少潛在的反壟斷法律風險。反壟斷執法、司法和守法(合規)聯動,可以促進我國《反壟斷法》的全面實施,有效提高我國《反壟斷法》的實施效果。據此,筆者建議,反壟斷執法部門應將制定反壟斷合規指引工作作為一項重要任務來抓。
  圍繞反壟斷合規指引的目標任務,參考國外反壟斷執法部門和企業制定反壟斷合規指引的有益經驗,并結合我國實際情況,筆者建議反壟斷合規指引的框架結構可從六個方面進行設計(見表)。□浙江理工大學法政學院院長、教授 王 健

(責任編輯:系統管理員)

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