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反行政性壟斷執法需問責分明

——評廣東省發改委糾正中山住建局行政性壟斷案

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發布時間:2019-06-04 08:47 來源:
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案情簡介
  2017年,根據投訴舉報,廣東省發展和改革委員會對廣東省中山市住房和城鄉建設局涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為進行調查。
  經查,2010年10月,中山市住房和城鄉建設局簽發《關于審定轉發〈中山市燃氣行業行業自律一規二則〉的請示》(中建函〔2010〕5號),批準中山市燃氣協會起草上報的行業自律準則,其內容含有實施分割瓶裝燃氣銷售市場,加強對燃氣經營企業和瓶裝氣供應站的管控,排除、限制企業之間的市場競爭,并通過強制燃氣經營企業和瓶裝氣供應站加入行業協會、收取違約保證金等方式保障實施的內容。2016年5月,中山市住房和城鄉建設局下屬的市燃氣管理辦公室發布《關于做好燃氣器具產品通氣事宜的通知》,通過規定燃氣器具備案制設置了不合理的市場準入條件,造成市場準入障礙,限制了商品自由流通,限制了消費者的自由選擇權,并增加了企業生產經營成本,造成市場競爭不充分,同品牌同型號的燃氣器具產品與相鄰城市比較價格畸高。上述行為違反了《反壟斷法》第三十三條第(五)項“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,妨礙商品在地區間自由流通的其他行為”和第三十七條“行政機關不得濫用行政權力,制定含有排除、限制競爭內容的規定”之規定,構成濫用行政權力,排除、限制競爭行為。
  廣東省發展和改革委員會對本案調查后,于2018年6月向中山市人民政府發出行政建議書,建議其責令中山市住房和城鄉建設局及其下級單位中山市燃氣管理辦公室深刻認識并改正相關違法行為。隨后,中山市燃氣管理辦公室取消了《關于做好燃氣器具產品通氣事宜的通知》,并制定了《關于同意取消〈中山市燃氣行業行業自律一規二則〉的函》,同意市燃氣協會發文取消行業自律規定。
  行政性壟斷是阻礙全國統一市場、破壞公平競爭秩序的最大阻力。黨的十九大報告明確指出:“深化商事制度改革,打破行政性壟斷。”因此,在當前經濟結構轉型升級的時期,破除行政性壟斷將是執法機構的重點任務之一。作為2018年市場監管部門制止濫用行政權力排除、限制競爭行為典型案例之一的廣東省發改委糾正中山市住房和城鄉建設局濫用行政權力排除限制競爭一案就是規制行政性壟斷的重大成果。

一案兩行為:民生領域里的行政權力濫用
  1.行為之一為分割市場
  經查,2010年10月1日,中山市住房和城鄉建設局(簡稱中山住建局)批準中山市燃氣協會(簡稱燃氣協會)起草上報的行業自律準則《中山市燃氣行業行業自律一規二則》,其中規定禁止瓶裝氣供應站與多家燃氣經營企業或外地的燃氣經營企業合作,并且通過強制入會、簽署協議書、收取違約保證金、組建督察隊等方式保障實施,從而剝奪了燃氣經營企業的自主選擇權,分割燃氣行業下游瓶裝氣供應站供銷市場,排除、限制了市場競爭。
  2.行為之二為地區封鎖
  另查明,2016年5月26日,中山住建局下屬的市燃氣管理辦公室(簡稱市燃氣辦)發布《關于做好燃氣器具產品通氣事宜的通知》,要求各燃氣器具生產單位或經銷單位到市燃氣協會辦理備案及網上公示手續,從而阻礙了外地商品、網絡銷售商品的進入,限制了燃氣器具的自由流通,剝奪了消費者的自由選擇權,妨礙了全國統一市場的形成和外地企業公平參與競爭。
  不難發現,由中山住建局作出的兩個行政性壟斷行為相隔近6年之久,足見行政權力干預市場經濟的危害之大。廣東省發改委依法一并查明并糾正同一主體(包括其授權的具有管理公共事務職能的組織)濫用行政權力排除、限制競爭的系列案件,顯示了競爭執法機構對民生問題的高度關注,對行政性壟斷行為“絕不姑息”的立場。

問責分明:有考量的行政執法
  1.對行政主體向上級機關提出整改建議
  本案中,廣東省發改委指出,中山住建局及其下屬的市燃氣辦分別違反了《反壟斷法》第三十七條和第三十三條的規定,并依法向其上級機關(中山市人民政府)提出整改建議,促使違法行政主體及時糾正違法行為。在為之欣慰之余,我們也希望已經啟動的我國《反壟斷法》修法工作能夠在行政性壟斷的法律責任設置方面作出更具有“威懾效果”的制度安排。
  2.對行業機構予以適度罰款
  本案值得關注的一個事實是,我國壟斷協議“高危主體”——行業協會的影子交織于行政權力的光環里,由行政機構批準行業自律準則,使行業自律行為具有行政強制性,又通過行業協會的運作,反競爭影響波及整個行業,這種行政性壟斷行為的危害更甚。
  廣東省發改委指出,燃氣協會分割市場的行為違反了《反壟斷法》第十六條和第十三條第(三)項的規定,并對燃氣協會罰款15萬元。根據廣東省發改委對燃氣協會的處罰決定書,“燃氣協會違法行為的性質主要基于政府行為”。從中可以看出,執法部門在處罰時考量了行業協會在具體行政性壟斷行為中的作用和責任程度。
  3.對獲益經營者免除法律責任
  筆者注意到,本案并沒有關于參與壟斷協議的獲益經營者的處罰信息,可見廣東省發改委充分考慮了一個客觀事實,即具有競爭關系的相關經營者(燃氣企業)或是被動地遵守了具有行政強制性的“行業自律準則”從而實施分割市場的橫向壟斷協議,或是被動地遵守了本不該設定的市場進入門檻(燃氣器具備案制度)。雖然這些獲益經營者因該備案制度獲得了外地競爭對手所沒有的公平競爭機會,但他們對行政性壟斷完全沒有“貢獻”,所以不要求其承擔法律責任。筆者認為,廣東省發改委的這個做法非常有現實意義,值得肯定。

對本案的思考
  1.行政性壟斷中無過錯經營者應可免責
  近日,市場監管總局反壟斷局向社會公開征求對《禁止壟斷協議行為的規定(征求意見稿)》的意見。該意見稿第三十七條第四款規定:“經營者因行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力而違反本規定達成壟斷協議的……經營者能夠證明其沒有責任的,可以酌情從輕或者減輕處罰。”在行政性壟斷行為中的經營者應該依據《反壟斷法》承擔法律責任的大前提下,相關法律規章的制定部門考慮到了經營者在具體行政性壟斷中的責任大小,并為無過錯的經營者設定從輕或減輕處罰的情節因素,這是非常可取的。這個考量值得《關于制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定(征求意見稿)》參考。
  然而,作為市場主體,由于行政權力獲益的經營者往往需要實施一些行為,比如指定交易中參加招投標活動,來達成壟斷協議行為。從這個意義上講,經營者很難證明其完全沒有責任。因此,有必要適度降低經營者的舉證門檻(只要求證明其沒有主要責任)。此外,對于完全沒有過錯的經營者,廣東省發改委在本案中免除經營者法律責任的做法值得借鑒。概言之,筆者建議,經營者能夠證明其對行政性壟斷沒有主要責任的,應當允許酌情從輕、減輕或免除處罰。
  2.公平競爭審查制度應法制化
  本案給筆者的另一個啟示是,對行政機構的存量政策和增量政策進行評估的公平競爭審查制度有助于盡早制止或防范行政性壟斷行為。我國公平競爭審查制度于2016年(《反壟斷法》實施8年之后)才確立,作為《反壟斷法》規制行政性壟斷的體系與邏輯的延伸,公平競爭審查制度有必要盡快法制化。

□案評人 葉高芬(騰訊研究院競爭與發展研究中心主任、浙江理工大學經濟法研究所兼職研究員)

(責任編輯:系統管理員)

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