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依法規制虛假商事登記行為的建議

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發布時間:2019-06-04 08:47 來源:
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編者按
  
商事登記是指商事主體為了設立、變更或者終止其經營主體資格,向登記機關提出申請,經登記主管機關審查核準后予以登記的行為。
  《國務院關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》規定,市場監督管理部門對登記環節中的申請材料實行形式審查。現行法律規范也規定,對商事登記環節的審查做形式審查。
  現實中,由于利益驅使、誠信缺失,一些違法行為人利用形式審查之機進行虛假商事登記,嚴重擾亂了市場準入秩序,相關案件也是市場監管部門應對行政訴訟、行政復議以及處理信訪工作的重點。
  本文在分析市場監管部門應對虛假商事登記行為面臨的難題的基礎上,就依法規制虛假商事登記行為提出具體建議。

  當前市場監管部門應對虛假商事登記行為主要面臨以下困難:一是對虛假商事登記違法主體的認定工作登記機關只能對提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實的公司進行處理,不能對代辦營業執照的中介機構及代辦人進行處理。二是登記機關處理虛假商事登記行為的手段有限。如果公司股東不配合調查,代辦人一再推諉又無法查實,登記機關收集的證據就難以形成證據鏈,無法做到“事實清楚,證據充分”。三是虛假商事登記行為違法線索難以被刑事立案。四是大量的虛假商事登記訴訟,增加了登記機關應訴成本。五是登記機關撤銷登記存在法律風險。鑒于上述問題,筆者對依法規制虛假商事登記行為提出以下建議。
  堅持簡約監管與審慎監管相結合原則,有效防范虛假商事登記風險。按照“放管服”改革要求,市場監管實行簡約高效的監管方式。但對潛在風險大、社會風險高的領域,仍然要嚴格監管,消除風險隱患。現實中,虛假商事登記行為違法情節復雜多樣,社會危害大,容易激化社會矛盾,甚至誘發犯罪,且一旦出現后續處理難度大。這就需要在注冊登記環節,區分情況進行處理。對于登記事項可能影響第三人權益的情形,應當提高審慎審查的要求,既要做形式審查,又要做實質審查。必要的情形下,要實施檢驗、檢測,舉行聽證。根據法定條件和程序,指派兩名以上工作人員對申請材料的實質內容進行核實。對于登記過程中有人投訴舉報的,必須進行核查,并可要求當面簽字。同時,要提高商事登記的信息化水平,充分運用身份實名驗證系統開展商事登記活動。自2019年5月起,全國已全面接入企業登記身份管理實名驗證系統,通過信息化技術手段,既能有效遏制冒用他人身份證信息辦理企業登記的違法行為,又能提高商事登記效率,方便群眾辦事。當然,這就需要簡化操作流程,加強宣傳引導,讓辦事人熟練掌握操作方法,實現法律效果與社會效果的統一。
  加強事中事后監督檢查,嚴厲懲處虛假商事登記行為。行政機關自身要建立健全監督制度,利用“雙隨機、一公開”監管機制對被許可人從事行政許可事項的活動情況進行核查,認真履行監督責任。在檢查中發現公司成立后無正當理由超過六個月未開業的,或者開業后自行停業連續六個月以上的,除依法吊銷營業執照外,還應當查清沒有正常經營的原因。而虛假商事登記往往就是其原因之一。通過監督檢查對虛假商事登記行為進行主動排查,及時糾正、撤銷以欺騙手段取得的登記。同時,上級行政機關通過行政執法案卷評查、行政執法評議考核、專項執法檢查等方式對下級行政機關商事登記行為開展檢查,及時糾正商事登記中的違法行為。充分發揮信息公示在事中事后監管中的作用,加強信用監管,促進全社會協同監督。在行政處罰難以制裁虛假登記違法行為人的現實狀況下,必須有效利用經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單制度,實行跨部門聯合懲戒。《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》第五條明確規定,國家市場監督管理總局規定的其他違反法律、行政法規且情節嚴重的,列入嚴重違法失信企業名單管理。因此,可以在部門規章將存在此類違法行為的中介公司列入嚴重違法失信企業名單。建立商事代理黑名單制度,禁止虛假商事登記的代理人在商事登記領域從事活動。虛假商事登記設立的公司因未正常經營被納入經營異常名錄的,要表明該公司屬于被虛假登記的情形,以免給被冒名登記的法定代表人帶來信用風險。加強行政執法與刑事司法的無縫銜接,市場監管部門發現違法行為涉嫌犯罪的,移送公安機關時要將涉嫌犯罪的內容全面列入移送函,并抄送同級檢察機關,促進公安機關依法及時立案。公安機關在不能刑事立案的情況下,也應根據《治安管理處罰法》第五十二條規定進行治安行政處罰,決不能讓違法分子逍遙法外。
  完善法律規范,將虛假商事登記代理人納入監管對象。健全商事登記法律規范,可參照民事領域的代理制度,將代理人納入虛假登記的違法主體范圍,促進行政處罰公平合理,切實解決商事登記不誠信的根源問題。《民法總則》第一百七十一條明確規定,行為人沒有代理權、超越代理權或者代理權終止后仍然實施代理行為,未經被代理人追認的,對被代理人不發生效力。《民法總則》第一百六十四條第二款規定,代理人和相對人惡意串通,損害被代理人合法權益的,代理人和相對人應當承擔連帶責任。由此可見,代理人沒有代理權實施代理行為的,應當由代理人承擔法律后果,如果惡意串通的,應當共同承擔法律后果。《最高人民法院關于適用〈公司法〉若干問題的規定(三)》第二十九條規定,冒用他人名義出資并將該他人作為股東在公司登記機關登記的,冒名登記行為人應當承擔相應責任。而法律后果包括民事、刑事、行政等多個方面,自然包括接受行政機關的處理。同時,在相關法律規范尚未出臺時,可利用法律原則處理虛假商事登記行為。窮盡法律規則,可以使用法律原則,以彌補法律空缺。比如公序良俗原則、誠實信用原則、合理行政原則、教育與處罰相結合原則等相關原則可以參照適用。
  準確把握法律適用,依法謹慎適用吊銷和撤銷。《公司法》第一百九十八條、《公司登記管理條例》第六十四條都明確規定了對提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實的公司,責令改正,處以罰款;情節嚴重的,撤銷公司登記或者吊銷營業執照。但哪種情況應當適用吊銷營業執照,哪種情況適用撤銷登記、吊銷營業執照后能否撤銷登記,并無明確規定。按照《行政處罰法》的規定,吊銷屬于行政處罰種類,而撤銷登記是行政機關糾錯行政決定。兩者性質不同,導致的結果也不同。吊銷不具有溯及力,而撤銷具有溯及力。一旦撤銷,登記行為自始無效,公司主體資格自然滅失。因此,必須結合實際情形準確適用吊銷營業執照和撤銷注冊登記。筆者認為,公司在設立、變更、注銷等各個審批程序都可能提交虛假材料或采取其他欺詐手段,在企業設立時的違法行為適用吊銷營業執照,以保留其主體資格,保護債權人合法權益,但情節嚴重以及損害國家利益、公共利益和第三人合法權益的情形,必須撤銷登記,還原事實的真相。在企業變更、注銷時的違法行為適用撤銷登記,以恢復企業的主體資格及合法經營狀態。公司在調查前已被吊銷營業執照的,除因提取虛假材料或采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記被吊銷營業執照的情形外,不影響登記機關作出撤銷登記決定。同時,登記機關在受理被冒用人的撤銷登記反映后,不能直接撤銷,而應當將涉嫌冒名登記的行為通過國家企業信用信息公示系統向社會公示,登記并調查核實利害關系人或所涉公司提出的異議,督促公司主動糾正冒名登記行為,維護商事登記的穩定性和嚴肅性。對于有證據證明被冒用人知情或者事后追認、冒用登記涉及公司股權爭議、利害關系人異議成立、所涉公司正在進行商事登記相關的訴訟尚未裁決或未執行完畢、稅務等相關部門不同意撤銷、公司主動糾正違法行為、撤銷可能對公共利益造成重大損害等情形,不予撤銷。
  新時代要求建設廉潔高效、守法誠信的法治政府。以欺詐手段取得商事登記,既欺騙了社會,又欺騙了政府,侵害相對人的合法權益,嚴重影響行政機關的公信力,阻礙商事制度改革的正常推進。因此,必須加強對虛假商事登記行為的監管,從事前防范預測、事中跟蹤檢查、事后管理查處三個環節著手,創設科學的法律規則,構建有效的監管機制,發揮信用聯合懲戒優勢,實現社會協同共治,有效凈化商事主體準入環境。□四川省宜賓市市場監管局 邱申林 楊 敏

(責任編輯:系統管理員)

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